Відділ I. Загальний погляд на розвиток обласного управління у XVIII столітті

Загальний погляд на розвиток обласного управління у 18 ст. Перед нами дві системи обласного управління, своїми началами і своїм устроєм абсолютно протилежні: воєводське управління 17 століття, губернаторське управління теперішнього часу. (Системи ці, сказали ми, абсолютно протилежні: управління 17 століття пройняте началом військово-фіскальним, губернаторське управління теперішнього часу — началом цивільно-благоустрійним). Різні начала зумовлюють і різний устрій: воєводське управління 17 ст. бюрократично-децентралізоване, губернаторське управління теперішнього часу в своєму більш організованому устрої пройняте началами адміністративної централізації. Більш докладні риси устрою обох систем управління полягають у наступному: на чолі обласного управління в 17 ст. стоїть воєвода, в руках якого зосереджуються всі гілки обласної адміністрації та юстиції. За допомогою своїх товаришів він управляє областю в з'їжджій хаті, що являє собою неорганізоване присутствене місце, з невизначеним порядком діловодства. Хата поділяється на підвиття, між якими розподілені справи найбільш байдужим способом: у грошовому підвитті відаються справи судові, у судовому — справи фінансові. За підвиттями сидять піддячі, які займаються письмоводством: вони не становлять ієрархії посадових осіб, з визначеним колом службових прав і обов'язків. У діловодстві хати ми також не помічаємо жодної визначеної системи: немає письмових форм для паперів і звітів, немає призначених строків для провадження справ, немає встановленого порядку у зносинах адміністративних інстанцій. Воєвода управляє областю безпосередньо, або ж за посередництвом підлеглих йому посадових осіб — від письмових голів і до прикажчиків при соляних озерах. Одні з цих посадових осіб призначаються самим воєводою з розряду місцевих служилих людей, інші — надсилаються з Москви, або ж призначаються центральним урядом із тих місцевих служилих людей. Це посади наказні. Окремо від них стоять посади виборні: одні — для справи государевої, казенної; другі — для справи земської, общинної. Перші — це вірні посади, для фінансового управління: митні та кабацькі голови, з різними цілувальниками. Другі — це земські посади, для общинного управління: земські старости з цілувальниками. Середину між ними займають посади поліцейські: губні старости з цілувальниками, в яких начало наказне перемішується з виборним, які служать і справі государевій, і справі земській. Втім, рушійним началом адміністрації є справа государева — казенна: елемент наказний поглинає... служив шведський статут, який він намагався застосувати до ситуації російської держави. Таким неорганічним характером петрових реформ визначилася їхня історична доля. Втиснуті могутньою рукою у своєрідне адміністративне середовище, іноземні форми не довго трималися на практиці, вони стали розкладатися мало-помалу, слідом за кончиною Петра. Паралельно з тим перевагу здобували форми тубільні, і обласне управління наближалося до свого колишнього типу — до воєводського управління 17 століття. Але петрові реформи пройшли не без сліду: встановлені були правильні, повсюдно-одноманітні адміністративні райони — губернії, провінції та повіти; виділені були міста; відокремлена влада військова від цивільної, доти злита в руках воєводи; більш точними нормами визначено коло прав і обов'язків обласних правителів, які, таким чином, виявилися більш підлеглими контролю уряду центрального, більш перед ним відповідальними. Остання риса сильніше і сильніше розкривається в міру наближення до заснування губерній, а разом з тим військово-фіскальний характер обласних правителів замінюється цивільно-благоустрійним, і коло обласної адміністрації розширюється. Це ознаменовується ускладненням канцелярської процедури: збільшується кількість вихідних паперів, встановлюються нові форми для журналів і протоколів, розсуваються межі канцелярій і збільшуються штати. Перед заснуванням губерній, у 1775 р., в законодавстві проглядає навіть реакція проти непомірного ускладнення діловодства: визнаються непотрібними 221 рід різних відомостей і звітів, що подаються губернською канцелярією в місця центральні. Так рушійне начало колишнього управління — начало казенного прибутку — поступово поступалося місцем новому началу — началу народного благоустрою. Під впливом цього нового начала колишній тип обласного правителя остаточно змінюється: губернатор із блюстителя інтересів скарбниці перетворюється на господаря та опікуна губернії. Змінюється і самий характер нагляду: посада фіскала перетворюється на посаду прокурора. Начала народного благоустрою уряд прагне здійснити шляхом адміністративної опіки [tutelle administrative] і піклування про інтереси громадські зосереджує в руках бюрократії, суворо підпорядковуючи її контролю центру. Разом з тим він прагне організувати і земські станові союзи, надаючи їм участь в управлінні справами місцевими: таке значення мають городові установи Петра В., завершені грамотою 1785 р., поступове надання дворянам права виборами брати участь у губернському управлінні, волостний устрій 1797 р., доповнений розкладанням волостей на сільські товариства в 1838 р., підготовлювана емансипація кріпаків. Протягом 18 століття розвивалися нові начала нашої адміністрації — адміністративна централізація і опіка, що надавали управлінню своєрідного устрою і остаточно виразилися в установленні губерній, 7 листопада 1775 р., і у виданні загального установлення міністерств, 25 червня 1811 року. Установленням губерній, таким чином, замикається розглянутий нами перехідний момент в історичному розвитку вітчизняного обласного управління і відкривається система, що нині діє, загальні родові риси якої ми зобразили. Але чи задовольняє ця система, з її складною драбиною адміністративних інстанцій, по яких рухаються справи місцевого інтересу знизу вгору, отримуючи своє остаточне вирішення в інстанціях центральних і викликаючи складну канцелярську процедуру; з її переважанням начала бюрократичного, що паралізує общину; з неповним відокремленням юстиції від адміністрації; з негласним і письмовим судочинством? Чи задовольняє ця система адміністративної централізації та опіки потреби сучасного нам суспільства, вимоги істинної адміністративної теорії? На ці питання ми дозволяємо собі відповісти так: з точки зору сучасного нам суспільства система обласного управління, запроваджена установленням губерній, являє собою анахронізм, що не задовольняє живих вимог сучасності — але, стаючи серед суспільства 18 ст., вникаючи в лад тодішнього суспільного життя, не можна не сказати, що система ця була не тільки єдино можливою системою управління, а й чудовим кроком уперед. З точки зору адміністративних теорій, що визначилися останнім часом, система ця також не витримує критики, але цілком виправдовується тими адміністративними теоріями, які панували у 18 ст. у Західній Європі, які впливали на адміністративну практику держав континентальних, які могли мати вплив і в нас. Сумну картину являє нам суспільство 18 століття. З-за зовнішньої блискучої сторони, з-за ликувань і святкувань перемог відкривається сторона повсякденна, буденна — найвищою мірою безрадісна. Вона являє нам суспільство з повною відсутністю суспільної самосвідомості, з цілковитою байдужістю до питань інтересу загального — являє розумовий застій у масі суспільства, надзвичайну моральну розбещеність. У суспільстві цьому ми не знаходимо таких елементів, які, піднявши суспільство до адміністративного самоврядування, могли б послабити начало бюрократичне, а разом з тим необхідність централізації. Бюрократичне начало було єдино можливим началом адміністрації; широка ж ініціатива суспільна не могла замінити собою урядову опіку. Благородні приклади міста Осташкова, що взялося на свій громадянський кошт заснувати заклад для виховання підкидьків 1), видаються відрадними винятками в той час, коли, за словами Катерини II, кожен жив тільки для себе, не думаючи про благо загальне. Більш у дусі такого часу вчинки симбірської ратуші, якій у 1756 р. наказувалося, щоб вона «не власної, але загальної міської користі шукала» 1), страшні розбрати всього орловського міського суспільства за Катерини II, у 1768 р. 2). Городовим установам Петра В. не вдалося розвинути духу муніципального: пересилані з міста в місто на службу казенну, городяни 18 ст. і на громадську міську службу дивилися як на важку повинність. До чого насправді простягалася неувага деяких міських суспільств до внутрішнього благоустрою свого міста, можна бачити з доповіді кн. Гессен-Гомбурзького, який у 1733 р. представляв уряду, що в Астрахані та в інших містах, через недогляд чистоти, найшкідливіший і згубний сморід, від чого для людей походить шкідництво. Внаслідок цієї доповіді, у 23 містах із гарнізонних офіцерів призначені були поліцмейстери, з відповідними командами.