Відділ II. Адміністративний поділ імперії у XVIII столітті

7. Натрапляємо також на згадку і про провінції: у 1711 р. про провінцію ярославську *), у 1718 р. старооскольську і білозерську °) та ін. Остаточний же поділ губерній на провінції, а провінцій на повіти, встановлено указом 29 травня 1719 р. Необхідність у поділі губерній на провінції природно випливала з величезної величини кожної губернії. Поділ цей було здійснено на тій самій підставі, як і поділ країни на губернії. Подібно до того, як Ближня Канцелярія розбила країну на 8 губерній, не беручи до уваги жодних місцевих особливостей і звертаючи увагу лише на саму відстань — подібно до того й губернії були розбиті на певну кількість провінцій, згідно зі своєю географічною величиною, і за основу було взято також відстань. Утім, тут уже проглядає натяк на іншу підставу — народонаселення, що слугувало керівним началом під час поділу країни Катериною II: у кожній провінції позначено кількість часток дворів. Але це лише натяк, бо народонаселення розподілилося по провінціях найбільш нерівномірним способом: до тверської, наприклад, провінції приписано було 15 461 двір, до ярославської — 36 279; у рязанській провінції, де було 7 повітів, ми знаходимо 26 855 дворів, а в переяславській, лише з двома повітами — 28 554 двори тощо. Іноді кількість дворів лише одного повіту перевищувала кількість дворів цілої провінції: у новгородському, наприклад, повіті ми знаходимо більше дворів, ніж у цілій орловській провінції. Далі: не всі губернії були поділені на провінції — в астраханській, напр., губ. ми зовсім не натрапляємо на провінції, тоді як у ній було 12 повітів, а між іншим нерідко провінція складалася з 4, 5, 3 [П. С. З. № 2615, 2666, 2749 і д. — 9 П. С. З. № 2362, 3429, 2650. — 9) П. С. З. № 3234.] і навіть одного повіту. Ми робимо цю критику поділу губерній на провінції не тому, щоб особливо співчували одноманітному й симетричному адміністративному поділу країни. Навпаки, подібний поділ нам завжди здаватиметься неприродним, штучним. Розкладаючись органічним шляхом на окремі характерні місцевості, позначені своєрідним географічним та етнографічним типом, країна завжди розпадеться на частини різноманітні й несиметричні. Із цих частин складуться місцеві союзи, члени яких тісно будуть між собою пов'язані усвідомленням солідарного місцевого інтересу; адміністративні ж округи, за такого правильного й органічного ходу, збігатимуться із цим природним підрозділом країни. Прикладом може слугувати Англія зі своїми нерівномірними графствами, які утворюють натомість потужні земські союзи — органи самоврядування країни. Прикладом також можуть слугувати несиметричні pays d'état [провінційні штати] старої Франції, що зникли внаслідок департаментського нівелювання країни. Але нам, мабуть, скажуть, що сама природа Росії — одноманітна степова рівнина — не могла сприяти розвитку провінціалізму, замкнутих місцевих союзів. Дозволяємо собі сумніватися — дозволяємо собі думати, що навіть тепер можуть бути помічені елементи провінціалізму. Ми не говоримо про такі суттєві відмінності, що відразу впадають в око, як-от являють нам Малоросія, Білорусія чи Сибір — але в губерніях великоросійських часто можна помітити, що територіальний округ не збігається з округом адміністративним: Повітлужжя, напр., нижньогородської губ., за характером свого народонаселення ближче підходить до костромської губ., ніж до макар'євського повіту; жителі деяких частин двох різних повітів — горбатовського і муромського — являють собою так багато спільного, що носять одне й те саме найменування стародубців. Ці риси знаменні: волость, складена з частин, народонаселення яких позначено однаковим характером, повіт, що прилягає до тієї губернії, до якої він більше підходить за своїм географічним та етнографічним типом — представлять нам більш органічні адміністративні одиниці. Але коли адміністрація організовується зверху, але коли країна розбивається на штучні райони за допомогою адміністративного циркуля — тоді, нам здається, більш раціональною підставою для поділу може слугувати народонаселення — розподіл адміністративних установ, пропорційно до кількості жителів даних місцевостей. Ця підстава і слугувала керівним началом під час поділу країни Катериною II; повна її відсутність помічається у двох петровських поділах: 1708 р., коли країна була поділена на губернії, і 1719 р., коли губернії були поділені на провінції. Хай там як, поділ губерній на провінції є панівним протягом розглядуваного нами часу: можна навіть сказати, що провінція слугує більш дійсним адміністративним осередком, ніж губернія. Провінції зникають тільки до кінця 18 століття, унаслідок поступового запровадження обласного управління, на підставі нової Установи про губернії, яка деякі провінції (володимирську, вятську, тверську, калузьку та баг. ін.) прямо перетворила на губернії, а зі з'єднання інших утворила нові губернії. Але оскільки нове губернське управління вводилося цілих 20 років — насамперед воно було введене генерал-губернатором Глєбовим у смоленському намісництві 23 грудня 1775 р. і генерал-губернатором Сіверсом 28 січ. 1776 р. у тверському та 10 грудня 1776 р. у новгородському намісництвах і тільки в 1796 р. воно поширилося на віленську губернію — то в інших місцях Росії провінційне управління існувало поряд із новим губернським навіть наприкінці 18 століття. З переговорів же Катерини II з гр. Сіверсом з приводу нової Установи про губернії видно, що спочатку і при новому адміністративному поділі імператриця думала залишити провінції, а в Установі про губернії ухвалювалося, що якщо потреба вимагатиме, то розділяти намісництва на області або провінції *). Поділом губерній на провінції уряд намагався виправити ті незручності, які походили від величезної величини наших перших губерній. Ми вище зауважили, що провінції можна простежити і до указу 29 травня 1719 р., коли вони з'явилися повсюдно, за винятком губерній ревельської та астраханської. Цим указом губернії були поділені на такі провінції: